张惠远

编者按

　　《全国生态保护"十二五"规划）》（以下简称《规划》）近日颁布实施。《规划》在准确把握我国自然生态保护形势的基础上，提出了"十二五"期间自然生态保护的目标、任务和措施，对推动生态保护工作，提高生态文明建设水平具有十分重要的意义。本版特邀专家解读此规划，以期对读者有所借鉴。

　　自然生态系统是人类赖以生存和发展的基础，自然生态系统遭到破坏，人类生存发展就成了无源之水、无本之木。加强生态保护工作，保障国家和区域生态安全，是从源头扭转我国生态环境恶化趋势的根本措施，是我国生态文明建设的重要内容。

　　《国家环境保护“十二五”规划》明确提出，要强化生态保护和监督。1月25日，环境保护部颁布实施了《全国生态保护“十二五”规划》。《规划》在准确把握我国自然生态保护形势的基础上，提出了“十二五”期间我国自然生态保护的目标、任务和措施，对推动生态保护工作，提高生态文明建设水平具有十分重要的意义。

　　与往年的生态保护规划相比，《规划》有4个突出的特点:更加突出新形势下生态文明建设的新要求；更加注重通过优化空间格局加强生态保护，引导经济和生态保护协调发展；更加注重生态监管能力建设，从机制、手段、措施上构建全过程生态监管体系；更加注重规划的指导作用，明确重点工程引导规划实施。

　　更加突出生态文明建设新要求

　　■阅读提示

　　突出强调加强生态保护工作是提升我国生态文明建设水平的重要组成部分，提出以生态文明建设试点作为提升生态文明建设水平的重要抓手。

　　建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大报告把生态文明建设放在突出地位，纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局，对自然生态保护工作提出了新的要求。《规划》以维护国家生态安全、改善生态环境、提升生态文明水平、推动美丽中国建设为目标，在目标、重点任务和措施上始终贯彻生态文明建设的新要求。

　　《规划》突出强调加强生态保护工作是提升我国生态文明建设水平的重要组成部分。“十一五”以来，各级政府和有关部门采取了一系列保护和综合治理措施，持续加大生态保护力度，生态保护工作取得明显成效。我国生态环境整体恶化态势趋缓，局部地区生态环境呈现改善的势头，区域生态功能保护工作得到加强，生物多样性保护全面推进，自然保护区管理有效加强，生态示范区建设成效显著。

　　但是，我国生态环境整体恶化的趋势仍未得到根本遏制，重要生态功能总体退化趋势仍未扭转，生物多样性面临严重威胁。全国水土流失面积达356万平方公里，年均土壤侵蚀量高达45亿吨。2009年，全国荒漠化土地总面积262.4万平方公里。全国约90％的天然草地存在不同程度的退化，严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态安全。从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，是推进生态文明建设的目的。生态环境质量有没有改善，是判断生态文明水平是否提升的重要标志之一。

　　《规划》的目标和措施体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。《规划》以维护国家生态安全、改善生态环境为目标，以严格生态环境监管和环境准入为手段，以生态环境承载力为基础，坚持保护优先、预防为主，规范各类资源开发和经济社会活动，防止造成新的人为生态破坏和生物安全问题。通过加强生态环境监管、空间格局优化、生态文明建设示范，在生产力布局、城镇化发展、重大项目建设中充分体现了人与自然和谐发展的要求。

　　因此，《规划》确定“十二五”的保护目标是，生态环境监管水平明显提高，重点区域生物多样性下降趋势得到遏制，自然保护区建设和监管水平显著提升，生态示范建设广泛开展，生态文明建设试点取得成效，国家重点生态功能区得到有效保护，生态环境恶化趋势得到初步扭转。规划指标也突出反映了保障生态安全和提升生态文明水平的刚性要求，从重点生态功能区、自然保护区、生物多样性保护、生态示范建设等方面提出了具体的保护目标。

　　《规划》提出以生态文明建设试点作为提升生态文明建设水平的重要抓手。《规划》在加强现有生态建设示范区建设和管理的基础上，提出了开展生态文明建设试点新蓝图，也是本次《规划》的突出亮点。《规划》提出，整合资源，形成合力，逐步开展行政区、跨行政区和行业生态文明建设试点，形成行政区、跨区域、多行业相结合的多层次生态文明建设试点体系。多层次生态文明建设试点横纵结合，包含了现阶段生态文明建设的重点任务，有利于推动自然生态保护融入到经济、社会、文化、政治建设的全过程和各方面，体现了国家建设生态文明、建设美丽家园的信心和决心。

　　同时，《规划》提出研究制定生态文明水平评估办法，逐步在全国范围开展省级生态文明水平评估，动态反映一定时期省级行政区生态文明水平。生态文明水平评估将有利于指导各地合理开展生态文明建设，提升生态文明水平。

　　更加注重优化空间格局

　　■阅读提示

　　突出国家生态安全屏障建设，明确划分生态红线，突出国家重点生态功能区等重要生态空间的保护和管理。

　　国土空间是宝贵资源，是人类赖以生存和发展的家园，优化国土空间格局是我国生态文明建设的重点任务之一。我国幅员辽阔，不同地域空间的资源环境条件和经济社会发展水平差异较大。因此，必须按照人口资源环境相均衡的原则，科学布局生产空间、生活空间和生态空间，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间。

　　突出国家生态安全屏障建设，推动构筑国家生态安全战略格局。通过加强生态保护与监管，落实《全国主体功能区》战略要求，构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。

　　明确划分生态红线。在重要（点）生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，制定生态红线管制要求，将生态功能保护和恢复任务落实到地块，形成点上开发、面上保护的区域发展空间结构。研究出台生态红线划定技术规范，制定生态红线管理办法。

　　突出国家重点生态功能区、生物多样性保护优先区、自然保护区等重要生态空间的保护和管理，这是生态保护优化国土空间格局的重要手段。对于国家重点生态功能区，要按照生态功能保育的原则加强产业发展引导，严格区域环境准入，制定实施更加严格的区域产业环境准入标准，提高各类重点生态功能区中城镇化、工业化和资源开发的生态环境保护准入门槛；严格重点生态功能区的环境影响评价，强化开发建设活动对区域主要生态功能的影响评估。

　　在自然保护区，核心是提升自然保护区建设和监管水平；实施自然保护区规范化建设和管理，提高自然保护区管护水平；优化自然保护区空间布局，探索完善自然保护区布局的新机制。

　　对于生物多样性保护优先区，《规划》提出了优先区保护、管理的新思路和新要求，重点是开展生物多样性优先区保护、恢复和减贫示范。在自然本底状况较好、生物多样性丰富的区域，开展生物多样性保护示范，探索保护与发展双赢模式。在生物多样性重要、生态环境脆弱敏感但已经受到不同程度破坏的区域，开展恢复示范工程，探索社区公众参与的生物多样性恢复模式。在生物多样性丰富的贫困地区，开展减贫示范工程，通过生物多样性的可持续利用，提高发展水平，探索保护、发展和减贫相互促进的管理模式。

　更加注重生态监管能力建设

　　■阅读提示

　　从监管机制、手段、措施上构建全过程生态监管体系，提出新的生态监管的方向和领域。

　　《规划》坚持保护优先、预防为主的原则，通过加强生态环境监管能力建设，将生态监管贯穿于重点区域经济发展的全过程，规范各类资源开发和经济社会活动，防止造成新的人为生态破坏。

　　在监管机制上，强调相关部门各司其职，环保部门统一监管的协作机制，充分发挥生物多样性保护国家委员会、中国履行《生物多样性公约》工作协调组、生物物种资源保护部际联席会议制度、*自然保护区评审委员会等现有部门合作机制，促进部门间协同联动与信息共享。

　　在监管手段上，在加强生态保护相关领域的基础调查、监测、评估能力建设的基础上，健全卫星环境监测体系，整合、建立和完善地面生态系统观测站点，全面构建“天地一体化”的生态环境调查监测评估体系。

　　在监管措施上，继续加大对自然保护区、国家重点生态功能区、生物多样性保护优先区的生态监管力度，监管内容各有侧重。国家重点生态功能区侧重产业发展和城镇化过程对区域主要生态功能的影响监管，自然保护区侧重人为活动对区域自然本真性的影响，生物多样性保护优先区侧重对保护生物多样性的监管。

　　同时，《规划》继续强化资源开发和基础设施建设生态环境监管。严格矿产资源开发生态环境监管。以稀土、煤炭等为突破口强化矿产资源开发生态保护执法检查与评估，严格控制破坏生态系统的开发建设活动。加强对矿产开发造成生态破坏的评价和监管，防止突发环境事件发生。强化旅游资源开发活动的生态保护。加大旅游区环境污染和生态破坏情况的检查力度，加强对重点生态功能区和生态敏感区域旅游开发项目的环境监管，会同相关部门共同推动国家生态旅游示范区建设。

　　《规划》还提出了新的生态监管的方向和领域。基于流域生态系统的完整性，提出开展流域生态健康评估与管理的新要求。《规划》要求，结合流域规划，编制流域生态健康行动计划，探索建立流域生态健康评价标准和制度，努力推动建立流域生态保护的新理论和新方法，促进经济社会发展与流域生态承载能力相适应，维持健康的流域生态系统。同时，《规划》要求启动全国易灾地区县域生态环境质量评估，开展易灾地区生态环境功能调查评估，提出洪涝、山洪、泥石流、滑坡、崩塌等山洪地质灾害的生态减灾综合对策，保障易灾地区生态安全。启动国家森林公园和*风景名胜区生态功能状况评估。

　　更加注重规划的指导性

　　■阅读提示

　　规划提出了两个工作重点:一是明确了“十二五”期间的生态保护重点工程；二是从各方面明确了规划实施的保障措施。

　　《规划》明确了两个工作重点:

　　一是以实现规划目标和落实规划任务为目的，明确提出了“十二五”期间的生态保护重点工程，包括生态文明示范建设重点工程、生物多样性保护重点工程、自然保护区管护重点工程和生态功能保护重点工程等。生态保护重点工程的明确，为各级环保部门明确了“十二五”期间生态保护的重点任务，有利于指导各地有序开展生态保护工作。

　　二是从法规保障、组织保障、政策保障、投入保障、科技保障和公众参与等方面，明确规划实施保障措施。

　　在法规方面，积极推动完善国家重点生态功能区、自然保护区、生物多样性保护等重点领域法规体系，推动制定生态补偿条例。

　　在政策方面，推动有关部门不断完善国家重点生态功能区转移支付政策，推动加大对中西部地区和民族自治地方生态保护的转移支付力度；推动建立自然保护区和生物多样性保护优先区的生态补偿专项资金。以《全国主体功能区划》和《全国生态功能区划》为基础，制定差异化的生态保护管理政策。推动开展重大区域性和行业性发展决策战略环境影响评价。

　　在资金保障方面，《规划》提出要充分利用市场机制，形成多元化的投入格局，确保工程投资到位，推动加大自然保护区专项资金投入力度，积极争取设立新的生物多样性保护专项资金。

　　在科技支撑方面，加强实施水体污染控制与治理科技重大专项，实现“减负修复”核心关键技术突破。加强重点领域的基础研究和科技攻关，推动设立生态保护科技重大专项。

　　在公众参与方面，加强面向社会的宣传教育，广泛动员公众参与生态环境保护。制定并完善生态保护的公共参与政策，鼓励公众参与生态环境保护与监督。

　　总之，《规划》紧紧围绕提升我国生态文明建设水平的新要求，确立了维护国家生态安全、改善生态环境质量的的长远目标，提出了生态文明示范建设、生物多样性保护、自然保护区建设与监管、区域生态功能保护4方面的重点任务，对我国未来一段时间自然生态保护工作具有较强的指导意义。《规划》是自然生态保护领域落实生态文明建设要求的纲领性文件，是加快我国生态文明建设的重大措施。《规划》的出台和实施，体现了环保部门建设生态文明、建设美丽家园的信心和决心。